推动城乡区域养老服务联合体高质量发展

王小增 杜兴艳

养老问题是关切人民群众的民生大事，推动实现全体老年人享有基本养老服务是谱写全面建设社会主义现代化国家新篇章的重要内容。面对日益严峻的养老形势，2023年中央一号文件强调，要发展城乡养老服务联合体。城乡区域养老服务联合体可有效避免养老服务同质化、服务资源碎片化以及资源配置结构性失衡等当前社会养老服务体系面临的重大现实问题。城乡区域养老服务联合体发展模式对于充分统筹城乡区域养老服务资源和供需有效对接，助推全面提升老年人就近精准养老服务可及性，打造我国高质量社会养老服务体系，具有重要现实意义。

作为具有中国特色的新型多元主体协同供给养老服务模式，城乡区域养老服务联合体是一种全新的社会养老服务供给模式，该模式以行政辖区为单位（主要指区县或者乡镇、街道辖区），聚焦辖区内老年人服务需求，建立城乡区域养老服务资源整合机制，旨在统筹整合辖区内政府机构、养老服务机构、卫生服务中心、社会组织、志愿者以及其他各类服务提供商等多类型主体资源，为老年人提供就近精准养老服务。

目前，我国各地试点推广的城乡区域养老服务联合体发展模式，根据主导力量、推进建设核心力量及运行动机的不同，主要分为三大类型：政府主导的共同承办模式（以北京市朝阳区为典型代表）、政府监管的服务商运营模式（以湖南省永州市为典型代表）以及政府补助的社会组织经营模式（以广东省广州市为典型代表）。这几种城乡区域养老服务联合体模式在本质上属于共同体范畴。城乡区域养老服务联合体是价值共同体。城乡区域养老服务联合体以“共建共享”为核心理念，通过激发城乡区域养老服务多元主体的积极性，实现从“事不关己、高高挂起”向“人人有责、人人尽责”转变，构建城乡区域共同的养老服务价值理念。城乡区域养老服务联合体是利益共同体。虽然多元参与主体参加城乡区域养老服务联合体的动机不同，但多元参与主体以“共建参与”和“互利互惠”为基础，推动城乡区域养老服务的生产和供给，从而形成更加紧密的利益共同体。城乡区域养老服务联合体是功能共同体。城乡区域多元主体在养老服务资源拥有上各有千秋，扮演不同角色和承担相应功能，通过合作共治的方式，实现养老服务资源的整合、多元主体的衔接和功能的协同，形成了一个具有综合功能的社会养老服务体系。

推动城乡区域养老服务联合体高质量发展是时代要求。城乡区域养老服务联合体作为一个新生事物，如何科学实施政策支持、构建有效运营的长效机制，是推进其可持续发展的重点和关键。与此同时，城乡区域养老服务联合体的建设不可以一蹴而就，需要根据不同地区的老年人口、经济情况、社会氛围，以及养老服务多元主体发展状况等因素，进行动态调整不断完善，推广发展与上述因素相适应的城乡区域养老服务联合体。当前，各地在试点推行城乡区域养老服务联合体中，多在整合辖区养老资源上入手，尚未完全牵住推进城乡区域养老服务联合体的“牛鼻子”。为此，要整合辖区内养老资源，必须牢牢扭住城乡区域养老服务联合体发展的“牛鼻子”，厘清基础在“联”、关键在“合”、落脚在“体”的基本发展思路，根据不同类型城乡区域养老服务联合体发展模式，实施差异化的政策支持和实现路径，并加以推广发展。

一是夯实“联”的基础。扩大城乡区域养老服务联合体的广度是发展的前提和基础，尤其是我国广大农村地区，由于养老资源相对更为缺乏，多元主体参与更是城乡区域养老服务联合体可持续运营的重要基石。积极推动城乡养老资源的流动与共享，推进城乡融合发展，通过畅通多元主体的参与渠道，以城乡区域基层党委和政府业务部门为龙头，以辖区养老照料中心、卫生服务中心为核心，广泛吸收辖区内企事业单位、社会组织、志愿者以及各类养老服务提供商广泛加入，扩大城乡区域养老服务联合体的参与面和辐射面，从而形成健康可持续发展的良好局面。同时，要加深城乡区域养老服务联合体的整合，要以辖区内老年人的切实困难和需求为导向，推进养老、医疗、文化体育、商业等各类养老服务资源有效链接，有针对性为城乡区域老年人提供日间照料、养老助餐、文体娱乐、紧急援助、医疗卫生、康复护理等各类服务，实现城乡区域养老服务资源从“碎片化”向“整合化”的联动和统筹发展。此外，要提升城乡区域养老服务联合体的美誉度，汇聚各方力量，通过多样化的精准服务供给和严格的准入标准，形成品牌带动效应，不断提升城乡区域养老服务联合体的美誉度和老年人的获得感、幸福感。

二是树立“合作共治”理念。联合体内多元主体要形成创建城乡区域养老服务共同体的意识和理念。以“合作共治”的理念、“共建共治”的方式，突破时空阻碍，跨越组织边界，创新各种工具和手段加强城乡区域养老服务联合体的组合、整合与融合，从而不断提高城乡区域社会养老服务能力。一方面，以行政辖区为单元，成立城乡区域养老服务联合体管理中心或统一调度平台，强化对各部门涉老数据的共享交换、整合集成，充当信息对接、沟通和协调中心的功能，为城乡区域养老服务联合体运作建立稳定的联系渠道和合作载体；另一方面，大力推进“互联网＋”养老服务，利用互联网、大数据、云计算等信息技术手段，梳理形成各类养老服务资源、常住老年人口分布与服务需求两张清单，构建养老服务线上线下服务体系，实现养老服务互联互通和无缝对接，为辖区老年人提供就近精准养老服务。创新“行动协同”模式，立足城乡区域差异，建立有效的养老服务顾问制度，广泛收集养老心声，挖掘养老服务需求，建设城乡区域养老服务需求动态化数据库；实施基本养老服务和商业服务分类支持政策，建设“共建共治共享”的社会治理模式，促进社会养老服务的协同发展。

三是完善制度机制。首先，营造老年友好型社会氛围。优化城乡区域老年人的居住、出行、就医以及生活等各方面社会环境，加强城乡区域老年协会和志愿服务组织建设，特别针对留守老人较多的农村地区，更要有效促进社区志愿服务和邻里互助，构建农村互助式养老服务网络，大力支持和推广农村互助养老服务模式；积极引导社会各界为辖区老年人提供“助餐、助行、助心”等力所能及的帮助，营造尊老敬老的社会氛围。其次，完善相关政策制度体系。在全社会大力推行养老服务“时间银行”制度，不断为城乡区域养老服务联合体注入新生力量。根据城乡区域特点，不断探索形成诸如北京的“京彩时光”、上海的“沪助养老时光汇”、福建的互助养老时间银行等各具特色的地区运行模式。同时，将分散在各个政府部门的养老资源和涉老政策进行有机整合，形成支撑城乡区域养老服务联合体健康发展的政策体系。与此同时，充分激发市场与社会活力，扶持老龄事业产业发展，给予城乡区域养老服务联合体更多的自主探索空间。最后，构建长效运行机制。要重点设计和构建包括资源整合机制、供需对接机制、行动协同机制、考核激励机制、利益协调机制以及组织保障机制等城乡区域养老服务联合体长效运行机制，努力构建具有多方主动参与、协同发展的城乡区域养老服务工作大格局，从而打造高质量社会养老服务体系。

（作者为福建理工大学管理学院副教授）